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Ley del Suelo de España

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Ley 8 de 2007 de suelo (España), publicada en BOE nº 128 de 29 de mayo de 2007

La Ley del Suelo es una ley que regula los derechos y obligaciones de los Propietarios de terrenos en España. Es la piedra angular del Derecho urbanístico, en tanto que regula el derecho a edificar y el valor del suelo. La primera ley del suelo española fue promulgada en 1956 y la más reciente data de 2007.

Los precedentes

El derecho histórico no ofrece una regulación sobre todo el territorio nacional del uso del suelo y del ius aedificandi, que es lo propio y característico del actual derecho urbanístico. El derecho a construir es contemplado desde el Derecho privado como facultad omnímoda del propietario sólo limitada, muy discretamente, por las instituciones civiles de la servidumbre de medianería u otras de interés público o privado.

Como normativa de la construcción se aplican, en las ciudades de importancia, las Ordenanzas Municipales no obstante, no son verdadera normativa estatal. De entre ellas destacan las de Madrid recopiladas por Torrija en 1661 y Ardemans en 1791, las recomendaciones sobre policía urbana de las Ordenanzas de Intendentes y Corregidores de 1749; y la Novísima Recopilación que recoge preceptos sobre edificación de solares yermos y empedrado de calles. De otro lado están las normas de colonización.

La legislación española decimonónica sobre ensanche y reforma

España no se ve afectada de modo tan importante como Europa por la problemática de las condiciones de vida surgidas de la Revolución industrial, que dan lugar al surgimiento de normativas higienistas. El naciente urbanismo español tiene un carácter básicamente expansionista, destacando la legislación sobre ensanche y reforma interior de poblaciones.

Destacan como Ordenanzas municipales las de Policía Urbana y Rural de Madrid, de 1847, y, sobre todo, las de Barcelona de 1856, que contienen algunos atisbos de Zonificación mediante previsiones de espacios reservados a instalaciones industriales.

La legislación de Primo de Rivera

La fase sanitaria se inicia en el siglo XX con la reglamentación general que impone la Instrucción General de Sanidad de 12 de enero de 1904 a la que siguen las Instrucciones Técnico-Sanitarias para los Pequeños Municipios de 1923.

El avance más notable se da con el Estatuto Municipal de 1924, y su Reglamento de Obras, Servicios y Bienes Municipales de 14 de julio de 1924. Destaca también la Real Orden del 17 de noviembre de 1925, que aprueba el Reglamento y Nomenclátor de los Establecimientos Incómodos, Insalubres y Peligrosos, determinando las formalidades para la concesión de Licencias y normas de clasificación e imposición a dichos establecimientos de las condiciones precisas para autorizar su funcionamiento.

Las Leyes del Suelo

Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956

La Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 1956 la ley eleva el planeamiento a elemento fundamental del nuevo sistema. Se limita profundamente el ius aedificandi, intentando regular el uso del suelo conforme a la función social de la Propiedad. Configura las facultades dominicales sobre los terrenos según su Clasificación urbanística, constituyendo un Estatuto jurídico del suelo, de forma tal que esas limitaciones y deberes que implica definen el contenido normal de la propiedad según su naturaleza y, por tanto, no dan lugar a Indemnización.

El urbanismo pasa, pues, a convertirse en una competencia integral de la Administración, sin cuya previsión planificadora y autorización ninguna urbanización o construcción es ya posible. Pero al mismo tiempo, reserva todas las Plusvalías generadas por la renta urbana a los propietarios sin participación social alguna, consagrando el nivel máximo de Capitalismo urbanístico.

Se introduce la Clasificación urbanística del suelo cuyos límites físicos entre unos y otros vendrán determinados por los Planes Generales de Ordenación Municipal:

  1. Suelo urbano: aquel que está situado en zonas consolidadas por la edificación, o bien cuenta con una serie de servicios urbanísticos (acceso rodado, abastecimiento de agua y alcantarillado y suministro de electricidad).
  2. Suelo de reserva urbana: susceptible de urbanización mediante los correspondientes planes parciales.
  3. Suelo rústico: el resto del territorio municipal, asignándosele un aprovechamiento directo de 1m3 de edificabilidad por cada 5m2 de superficie (0,2m3/m2).

La ley introduce un régimen de valoración del suelo por razones urbanísticas (en expropiaciones), en correspondencia con la desigualdad en la clasificación de los diversos suelos. Así, al suelo urbano se le asignó el valor comercial o valor venal, tasándose según las cotizaciones del mercado; al suelo de reserva urbano, valor urbanístico y valor expectante, que trataban de captar las expectativas de urbanización y edificación, asignándose, por último, al suelo rústico un valor inicial, que sólo tenía en cuenta sus rendimientos agrícolas, sin incluir aprovechamiento urbanístico alguno.

Este sistema, que permite la apropiación desigual de las plusvalías urbanísticas generadas por la colectividad en favor de unos y no otros propietarios, se corregía únicamente en operaciones urbanísticas concretas, a través del principio de justa distribución de Beneficios y cargas del planeamiento, mediante la técnica de la reparcelación que permite la unificación de todas las parcelas de un polígono y proceder después a su nueva división compensando a todos los propietarios por igual.

La confusa redacción de la Ley del Suelo de 1956, originada por la variedad de influencias y técnicas que incorporaba, provocó durante años su rechazo. Pero a medida que se fueron sustituyendo las viejas Ordenanzas Municipales por los nuevos Planes Generales de Ordenación, para cuya elaboración la ley otorgaba a la Administración la más amplia de las discrecionalidades, se abusó ampliamente de ella. Sin sujeción a estándares urbanísticos de obligado cumplimiento que sujetaran la ignorancia y desidia de arquitectos, Funcionarios y políticos y la presión de los especuladores, se inició la destrucción irreparable de los cascos y ensanches de muchas ciudades españolas, así como de enormes zonas costeras.

La primera reforma. La Ley de 2 de mayo de 1975

La Ley de 1956 fue objeto de una primera reforma por ley 19/1975 que dio lugar al Texto Refundido de ambas leyes (RD 1346/1976), dicha norma fue objeto de desarrollo por el Reglamento de Planeamiento (RD 2159/1978), el Reglamento de Gestión Urbanística (RD 3288/1978) y el Reglamento de disciplina urbanística (RD 2187/1978). Siguió vigente el Reglamento de Edificación Forzosa y Registro Municipal de Solares (D 635/1964).

La reforma afectó al régimen del suelo haciéndose más precisa la diferencia entre clasificación y calificación del suelo. La clasificación hace ahora referencia a las nuevas clases de suelo que parcialmente se corresponden con las anteriores. Sigue siendo el mismo concepto de suelo urbano, pero el anterior suelo de reserva urbana se desdobla en suelo urbanizable programado (aquel que ha de ser urbanizado inmediatamente) y suelo urbanizable no programado (que se reserva para su desarrollo futuro mediante Programas de Actuación Urbanística).

La modificación más sustancial reside en el régimen del suelo no urbanizable, en que se elimina el derecho al aprovechamiento mínimo que la anterior ley reconocía. Dentro de las categorías de suelo urbano y urbanizable, aumentó los deberes de los propietarios de urbanizar y edificar y amplió las cesiones de suelo para fines públicos. En suelo urbanizable, impuso la cesión del 10% del aprovechamiento medio. Se puede decir por ello que se incrementó la participación de la comunidad en las plusvalías urbanas y se intensificó la aplicación del principio de reparto de beneficios y cargas más allá de las operaciones de reparcelación.

El aprovechamiento medio era un valor abstracto expresivo del valor medio del Aprovechamiento lucrativo correspondiente a todo el sector en que se sitúa la parcela. Se determinaba en el Plan General solo para el suelo urbanizable programado, con lo que el suelo urbano quedaba fuera de la distribución de cargas y beneficios. No obstante, el art. 78.3 del Reglamento de Gestión habilitaba la reparcelación voluntaria en unidades especialmente discontinuas en el suelo urbano, permitiendo así utilizar para equipamientos terrenos liberados de su aprovechamiento lucrativo por transferencia a otras parcelas en las que el Plan permitía la acumulación.

La Reforma de 1975 supuso también una mayor nivelación en la valoración de unos y otros suelos que, a partir de entonces, con la desaparición del valor comercial y del expectante, se reducen a dos: el valor urbanístico y el valor inicial.

La nueva ley se desarrolla a través de tres nuevos reglamentos que introducen importantes estándares urbanísticos. Se reguló la nueva figura de los Planes Directores Territoriales de Coordinación, para coordinar el planeamiento físico con el socioeconómico. En cuanto a los Planes Generales de Ordenación Municipal se reduce la discrecionalidad planificadora. Se regulan los sistemas de gestión del suelo: la expropiación, la cooperación y la compensación. Destaca también la regulación de la disciplina urbanística.

La reforma socialista. Ley 8/1990

Ya con el PSOE en el gobierno se aprueba la ley 8/1990, de 25 de julio (texto refundido de 1992) de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo. Debilita la posición jurídica del propietario y potencia las facultades de la Administración en orden a la intervención tanto en la definición de los aprovechamientos como en el tráfico inmobiliario. Condiciona los derechos de los propietarios al cumplimiento de diversos deberes. Esto se concreta en una adquisición gradual de facultades urbanísticas conforme se avanza en el proceso urbanizador:

  1. se adquiere el derecho a urbanizar cuando esté aprobado el planeamiento específico. Esta etapa supone la conversión del suelo rústico a suelo urbanizable.
  2. se adquiere el derecho al aprovechamiento urbanístico , determinado por aplicación del aprovechamiento tipo marcado en el planeamiento municipal, cuando se cumplen los deberes de cesión, equidistribución y urbanización en los plazos fijados. Este paso supone la conversión de suelo urbanizable a suelo urbano.
  3. se adquiere el derecho a realizar las obras de edificación por la obtención de la licencia y cesa por caducidad de ésta en un expediente abierto al efecto. En esta etapa se materializa la edificación.
  4. se adquiere el derecho al uso de la edificación, que incorpora al Patrimonio la edificación, una vez ejecutada ésta con arreglo a la licencia y ajustada a la ordenación en vigor. Esta etapa culmina el proceso.

La Administración tiene potestad para regular los plazos en que los derechos han de ejercitarse bajo Sanción de pérdida o reducción. Además, en cada fase del proceso, el valor del suelo se determina conforme a las etapas que se hayan completado, de forma que un suelo urbanizable, cuando no se ha iniciado la primera etapa se valora conforme a su valor inicial, mientras que si ese mismo terreno ha cumplido la tercera, se valorará conforme al valor de mercado. Este sistema de valoraciones se extiende a cualquier circunstancia, no solo a las valoraciones por razones urbanísticas.

La ley sigue inmersa en la desigualdad que comporta la existencia de varias clases de suelo entre los que al urbanizable no programado y al no urbanizable no se reconoce ius aedificandi alguno. Sin embargo, en el interior del suelo urbano la nivelación por zonas se trata de alcanzar con las técnicas del aprovechamiento tipo y las transferencias de aprovechamientos urbanísticos (TAU), entre diversas zonas y parcelas. Además, en este suelo, como en el urbanizable programado, se produce la cesión en favor del municipio del 15% del aprovechamiento tipo y otros porcentajes mayores en otros casos, en cuanto los propietarios solo tienen derecho a hacer suyo el 85% del aprovechamiento urbanístico que corresponda a su parcela.

La Administración, por otro lado, ve potenciadas sus posibilidades de intervención en el mercado inmobiliario atribuyéndosele los derechos de tanteo y retracto en las transmisiones onerosas de terrenos y edificaciones que se produzcan en las áreas que a tal efecto se delimiten. Asimismo se potencian los patrimonios municipales del suelo para los que los Ayuntamientos podrán adquirir suelo no urbanizable, medida esta que sugiere la posibilidad de una inmediata operación de reclasificación de este suelo y su conversión en urbanizable.

Finalmente, las disposiciones de esta ley han de ser complementadas con las normas de las comunidades autónomas al amparo de la competencia que en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda les atribuye la Constitución.

Sentencia derogatoria 61/1997 del Tribunal Constitucional

El Tribunal Constitucional, en sentencia del 20 de marzo de 1997, derogaría casi en su totalidad la ley de 1990/92. Los recursos presentados por varias Comunidades autónomas se basaban en que la ley invadía sus competencias sobre ordenación del territorio. El tribunal entendió que el complejo sistema de etapas y redistribución de beneficios y cargas entre zonas, prefiguraba un modelo urbanístico que dejaba sin margen de diferenciación a las administraciones autonómicas. Únicamente reconocía competencias al Estado para determinar los derechos y deberes básicos, sin entrar a detallar las técnicas urbanísticas.

La ley de 1998

La ley de Régimen del suelo y valoraciones 6/1998, aprobada el 13 de abril por el gobierno de Aznar, venía a llenar el vacío legal dejado por la sentencia derogatoria. Simplifica notablemente la regulación urbanística, reduciéndose a los derechos y deberes básicos, pues el resto de las competencias corresponden a las autonomías. Por tanto se reduce al estatuto jurídico del suelo, en esencia, las clasificaciones del suelo con sus derechos y deberes correspondientes, y sus métodos de valoración.

En materia de valoraciones el suelo rústico se valora por la capitalización de sus rendimiento actual o potencial. El suelo Urbanizable se valora por el método residual dinámico, que consiste en valorarlo deduciéndolo del valor de sus aprovechamiento actualizado en la zona en la que esta se ubica.

La ley 8/2007

El pasado 1 de Julio de 2007, entró en vigor la nueva Ley de Suelo. La norma, aprobada el pasado día 10 de Mayo de 2.007, en el Congreso, sustituye a la Ley 6/1998 de Régimen del suelo y Valoraciones.[1] En relación con la anterior su primera novedad es que no clasifica urbanísticamente el suelo, considerando dos situaciones básicas del mismo rural y urbanizado (art.12), en función de las características objetivas actuales del mismo.

Elimina el carácter residual del suelo urbanizable que preconizó en su día la Ley 6/1998, encomendando a las Administraciones públicas, en particular a las competentes en materia de ordenación territorial y urbanística atribuir en la ordenación territorial y urbanística un destino que comporte o posibilite el paso de la situación de suelo rural a la de suelo urbanizado, mediante la urbanización, al suelo preciso para satisfacer las necesidades que lo justifiquen, impedir la especulación con él y preservar de la urbanización al resto del suelo rural. (art.10).

La nueva ley no elimina el paso de Suelo rural a la de suelo urbanizado, mediante la urbanización, por lo que es claro que hay que entender que el legislador autonómico puede mantener la clasificación como suelo urbanizable y la posterior ejecución del planeamiento que así lo prevea. Así pues, de acuerdo a la nueva legislación estatal, solamente puede clasificarse como urbanizable el suelo preciso para satisfacer las necesidades que lo justifiquen , se entiende que en el criterio de la Administración competente, la común exigencia de Motivación de los actos de las Administraciones públicas.[2]

Protege a los propietarios frente a los promotores de la actuación "Los convenios o negocios jurídicos que el promotor de la actuación celebre con la Administración correspondiente, no podrán establecer obligaciones o prestaciones adicionales más gravosas que las que procedan legalmente en perjuicio de los propietarios afectados. La cláusula que contravenga estas reglas será nula de pleno Derecho." (art. 16.3)

Entre las principales novedades de esta ley destaca el mandato para que las Administraciones reserven del 30% del suelo Residencial de las nuevas unidades de actuación para viviendas sujetas a un régimen de protección pública, Viviendas protegidas, permitiendo que la legislación fije o permita "excepcionalmente una reserva inferior para determinados municipios o actuaciones, siempre que, cuando se trate de actuaciones de nueva urbanización, se garantice en el instrumento de ordenación el cumplimiento íntegro de la reserva dentro de su ámbito territorial de aplicación y una distribución de su localización respetuosa con el principio de cohesión social." (Art. 10.b)

El art. 10 LS ha elevado la reserva mínima para la construcción de Viviendas protegidas, al 30 % de la edificabilidad residencial en el suelo que vaya a ser incluido en Actuaciones de urbanización, que son una parte de las actuaciones de transformación urbanística.[3] e incluyen tanto las de nueva urbanización, que suponen el paso de un ámbito de suelo de la situación de suelo rural a la de urbanizado para crear, junto con las correspondientes infraestructuras y dotaciones públicas, una o más parcelas aptas para la edificación o uso independiente; como las que tengan por objeto reformar o renovar la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado.

Amplia la banda de cesión de aprovechamiento, concretamente en el apartado 1.b) del art. 16 LS establece que "Con carácter general, el porcentaje a que se refieren los párrafos anteriores no podrá ser inferior al cinco por ciento ni superior al quince por ciento." y de forma excepcional permite a la legislación sobre ordenación territorial y urbanística reducir o aumentar este porcentaje, "hasta alcanzar un máximo del veinte por ciento en el caso de su incremento".

El suelo se valora según su situación: en el caso de situación rural sólo puede tener en cuenta su potencial agrícola, aunque establece "indemnizaciones por pérdida de la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización" (art. 16). En el caso de suelo urbanizado se valora por su valor de mercado. Contra algunos de sus preceptos han interpuesto recurso de inconstitucionalidad tanto 50 diputados del Grupo Popular como la Comunidad de Madrid.

Notas

  1. Ver Julia Lastagaray
  2. Ángel Mª Marinero Peral, en EFECTOS DE LA NUEVA LEY DEL SUELO EN EL DERECHO URBANÍSTICO: el caso de Castilla y León
  3. >Ver Actuaciones urbanísticas

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   » Alberto Mengual Muñoz   »  Iñaki M.B.

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